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2021.08.19

云城研究院 | 当我们谈社区治理时,我们应该谈什么

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-编者按-

“云城研究院”本期关注“社区治理”。


马克思曾说:“人是最名副其实的社会动物。”寻求文化认同感、归属感与舒适感,是绝大多数人类的天性。随着科技的进步,在未来的社区或社群,人与人之间将能以更加便利的方式彼此沟通,“距离不再是问题”;但彼此间的情感交流也有可能更加疏离,“对面相见不相识”。人工智能、万物互朕,是先进的、时尚的,但也可能是冰冷的、理性的。人类社会的相处,既要有高效便利的工具理性,更要有人性关怀的价值理性。美好的社区,一定要回应人们对美好生活的向往。优秀的社区服务提供商,一定是兼具科技素养和人文情怀。


今天,万物云城社区治理专家梁平带来“当我们谈社区治理时,我们应该谈什么”的综合解读。预计阅读时间:20分钟。


引言

2019年10月31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,专章论述了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,提出“社会治理是国家治理的重要方面”,同时强调“构建基层社会治理新格局,推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下层到基层,更好提供精准化、精细化服务。”一时间,基层社会治理成为各地政府案头的热词,纷纷使出浑身解数,围绕社区争相推出各项基层改革措施;甚至出现了“言社区,必谈治理”的说法。作为擘画“第五个现代化”的纲领性文件,《决定》提出在2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化,阐明了国家治理、社会治理、社区治理之间的包含关系。

2021年3月11日十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,要求十四五期间“社会治理特别是基层治理水平明显提高”。显然,其内含的逻辑是:“第五个现代化”的实现,有赖于社区治理的现代化。我们可以作这样的预判,从2021年开始,国家和各地方政府将投入更多的资源用于提高基层社会治理水平,我国的社区必将涌现出一副如火如荼地改革景象。

党委政府作为启动社会改革的引领性力量,已然将社区治理摆在时代改革浪潮的前头——是时候该好好谈谈社区治理了。然而,当我们谈社区治理时,我们到底在谈什么?或者,应该谈什么?为了便于讨论,后文所谈之社区或社区治理,若无前后文指定,皆假定在城市区域内。


社区是啥?它在哪?


平时的生活,我们不难听到这样的一些的语句,“社区团购”、“我在社区上班”、“这个证明要去社区开”、“盒马生鲜社区便利店”、“某科技公司招聘社区运营经理”等等,那么,这些“社区”是指什么?讲的是同一个东西吗?

▲社区团购

一般来说,我们所讲的社区无外乎两种含义:

一种偏向于从社会学的视角进行解读。“社区”是人们生活的场所,并且在这一场所内还形成了丰富的熟人关系,因而成为了人们生活的家园。从这个意义上看,社区既包含了一群人生活在其中的地域,又包含了这一地域内生活的人,以及人们之间所形成的熟悉的关系、密切的网络。这种解读偏向于“共同体”的意涵,上文提到的“社区团购”、“盒马生鲜社区便利店”、“某科技公司招聘社区运营经理”即是强调这一含义,前两者如同中国百姓话语体系中的“小区”——同一个小区里的人们就属于同一社区,不管这里的人们是否有密切的社会交往和社会纽带,而后者则更多单指社会关系:一个小规模的人群,他们有共同的利益、密切的交往、相对稳定的关系,如同由同学关系构成的共同体。显见,在这一定义下的社区并不总是既包含地域的成分,又包含丰富的社会关系,在城市化的进程中多见的是二者的分离。

另一种偏向于从公共管理的视角进行解读,关注的是社区内的公共服务如何提供或者社区是如何良性运转。简言之,就是对社区中集体事物的管理,这些事物包括社区中的社会秩序、公共设施的建设和维护、社区环境的改善、集体性的社会活动、社区内利益关系的协调以及社区整体与外部利益主体的关系处理等;这些事情不能依赖一家一户的单独行动得到解决,需要大家的协同努力。把社区放大成一个国家来看,一个国家内公共事务的管理由一个国家的政府体系为主责完成,其中的权力体系、公共财政是实现公共管理的重要手段。但是,社区往往不具备这样的组织体系,这也恰恰形成了今日社区之局面。

在整个社会中,公共管理的职责主要是通过政府(行政体系)来实现,以深圳为例,可以一窥政府的公共管理如何延申进入“社区”。各地略有差异,但基本格局趋于一致。从图1可以看到,市政府往下形成了一个叫“两级政府-三级管理-五级网络”的政府治理逻辑。

▲社区“两级政府-三级管理-五级网络”政府治理逻辑


从政府组织的角度看,只有市、区两级政府,但实际管理上还有街道办事处(区政府的派出机构,不属于一级政府),形成三级管理;而在社会管理演进过程中,街道办事处又通过社区党委和社区居委会交叉任职、向社区增派专职工作团队、在社区细划网格进行管理等一系列操作,将公共权力延申到小区门口,社区和网格成了公共服务供给和社会管理的有力抓手,形成了有效的社会治理网络,这也是我们国家防疫成功的秘诀之一。这时候,我们不难理解,社区便成了街道办事处下辖的一级公共服务组织,上文中“我在社区上班”、“这个证明要去社区开”,指的便是这样一种意涵。

新中国成立后,城市社区多以一种“单位社区”(如同单位的家属大院)的形态存在,伴随着改革开放和城市化的进程,逐渐演变成街居制(街道-居委会)管理形态,直至如今遍及全国的社区制管理形态。有学者评论说,这是熟人社区逐渐瓦解、新公共管理逐步建立的过程;如果熟人社区代表了活力,新公共管理代表秩序,那么当今社区的难题恰恰是秩序尚待完善,活力往往不足;亦即如何在强调公共管理意涵的“社区”的同时,回归社会学意涵的“社区”。这也就不难理解,为何习总书记告诫党政干部在基层治理过程中“要处理好活力与秩序的关系”。



何谓治理?何谓社区治理?


治理是个舶来词汇,可以说还是个比较时尚的概念。根据法国学者让-皮埃尔·戈丹的梳理,治理一词是最近二三十年才开始流行起来的全球新宠。人们争相使用这个词,希望成为自己的圈子里第一个用这个词的人。治理并非是由某一个人提出的理念,也不是某个专门学科的理念,而是一种集体产物,或多或少带有协商和混杂的特征。在20世纪的最后十年,治理出现于包括经济、公共管理、社会学一级政治学的诸多领域。

从词源上看,gouverne(指导、指引)、gouvernement(统治、政治)和gouvernance(治理)这三个词有同样的词源,表示主导、驾驭某事物。船舵(gouvernail)是其最原始的意思,后来延申为:选择航向,以及根据不断变化的自然环境持续调整修正,这体现了主观意志和客观实用的结合。因此,在最为本初的时期,gouverne、gouvernement和gouvernance这三个词的意思是等同的,并且可以互相替代使用。后来,随着国家和城邦的出现,gouvernement的理念逐渐确立起来,其意义常与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系,以及以整齐划一的方式推行的意志等概念联系在一起,与主观性的对国家整体性的思考紧密相关;gouvernement意味着要确知自己走向何方,并且相信自己的方案,至少是让他人相信这个方案。然而,在寻求财富最大化的企业管理层面,实用主义得到重视,随着冷战的结束,公共部门行为体和私人部门行为体都在尝试着更加灵活的合作伙伴关系,所有这些都指向一个更具流动性和多极性的世界,不确定性和复杂性打破了传统的统治所需的确定性和秩序,治理作为一种新的“统治”思路日渐成为热门主题,并最终在20世纪90年代,治理的理念开始广泛流行。

说到底,何谓治理?可谓仁者见仁智者见智,但笔者偏爱全球治理委员会给出的定义。1992年,28位国际知名人士共同发起成立了“全球治理委员会”(Commission on Global Governance),并由卡尔松和兰法尔任主席,该委员会于1995年发表了《我们的全球伙伴关系》(Our Global Neighborhood)的研究报告,较为系统地阐述了全球治理的概念、价值以及全球治理同全球安全、经济全球化、改革联合国和加强全世界法治的关系。报告给治理下的定义是:公私机构与个人管理其共同事务的各种方式之集合;它是调解不同利益主体间的冲突并使之联合行动的持续性过程。这一定义得到全球广泛的接纳,与法国学者让-皮埃尔·戈丹的研究结论----政府机构、企业和协会之间多元化的谈判式合作----具有较高的契合度。

厘清了“治理”一词的来龙去脉,理解社区治理就要简单多了。笔者尝试将上文中公共管理意涵的“社区”与“全球治理委员会”定义的“治理”作结合,得出:社区治理是指公私机构与个人管理社区共同事务的各种方式之集合;它是调解社区不同利益主体间的冲突并使社区各利益相关方联合行动的持续性过程。虽然不同的人对“社区治理”的表面界定存在差异,但其实质是基本一致的。它强调社区中的人们一同来实现社区的公共管理,而不是某一方;如赵小平、陶传进等学者整理的三种社区治理的典型定义:

1.社区治理是指在一定区域内,政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任,负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位(魏娜,2003:135-140)。

2.社区治理通过借助既不同国家,也不同于市场的制度安排,可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调适(埃利诺,2000)。

3.社区治理的客体是社区公共事务,而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动(刘娴静、邝凤霞,2004:72-74)。

我们不难得出这样一个结论,社区治理是没有权力的管理,意指没有从上面下放而来的权力,没有行政体系的干预,一切公共事务需要社区自己来解决。那么,没有权力怎样来解决呢?这正是社区治理的实质----需要通过民主参与、正式制度的确立等方式来解决具体的一类群体的公共事务,从这个角度看,非营利组织的管理与社区治理在本质上关注的是同一类问题。所以,社区成为非营利组织的沃土也就不足为怪了。


社区治理之道在哪?社区要往哪去?


既然社区治理关注的是一类有共同利益的群体一同处理社区公共事务,那么至少有两类问题是避不开的:一是集体选择何种方式来管理其共同事物,二是个体行动与集体行动如何协同。以下总结几个经典的研究,我们沿着前人的总结找寻社区治理之道。


公地悲剧

1968年英国加勒特·哈丁教授(Garrett Hardin)在《The tragedy of the commons》一文中提出“公地悲剧”理论模型。他说,作为理性人,每个牧羊人都希望自己的收益最大化。在公共草地上,每增加一只羊会有两种结果:一是获得增加一只羊的收入;二是加重草地的负担,并有可能使草地国服放牧。经过思考,牧羊者决定不顾草地的承受能力而增加羊群的数量。于是他便会因羊只的增加而收益增多。看到有利可图,许多牧羊者也纷纷加入这一行列。由于羊群的进入不受限制,所以牧场被过度使用,草地状况迅速恶化,悲剧就这样发生了。公地作为一项资源或财产有许多拥有者,他们中的每一人都有使用权,但没有权力阻止其他人使用,从而造成资源的过度使用和枯竭;之所以叫悲剧,是因为每个当事人都之道资源将由于过度使用而枯竭,但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力;而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态恶化。公地悲剧告诉我们:不受规范的公共资源一定会被自私的个体剥削;所以公共资源需要被管理,哈丁提出的对策是共同赞同的相互牵制,甚至是政府强制,即委托公共管理。类比到社区公共事务,这种案例比比皆是,比如每一个住户都有冲动在住宅楼的公共楼梯步道摆放家庭的多余物品,如鞋架、座椅等,造成楼道部分堵塞,楼道作为公共资源,用于应急通行,一旦发生电梯停摆或火灾等紧急事态,悲剧就发生了;而小区的应对办法则是委托物业进行公共管理,监督并清理每一个住户占用公共楼道,保证消费通道畅通。


搭便车理论

1965年美国经济学家曼瑟·奥尔森(Mancur Olson)在其发表的《The logic of collective action》一书中提出的理论;其基本含义是不付成本而坐享他人之利。显而易见,所有由公权力提供的公共物品均可能造成搭便车现象,这是对“公地悲剧”对策的另一种挑战。奥尔森进一步研究发现,过往研究对集体行动普遍存在的假设----一个具有共同利益的群体一定会为实现公共利益采取集体行动----是经不住考验的;他说,除非一个组织中人数很少,或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或组织的利益;即个人自发的自利行为往往导致对集体不利、甚至有害的结果。这其实很容易理解,因为总有人想着假公济私,有人想着“搭便车”。类比到社区公共利益,这种案例也很多,比如为了小区干净美丽卫生,业主应当尽力爱护绿化,但我们常发现小区内绿化被毁、垃圾乱扔的现象;又比如为了小区整体利益,业委会理应联合业主共同监督物业公司的服务,但往往我们会得到业委会成员与物业公司狼狈为奸侵占小区公共收益的案例。那如何让个人行动与集体利益协同呢?奥尔森给出的对策是将公共资源私有化(即市场手段)。


公共池塘资源—自主治理理论

1990年美国政治学家埃利诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)在其发表的《Governing the Commons》一书中提出的理论。奥氏在大量实证案例研究的基础上,判定对于公共事物的治理,除了国有(应对公地悲剧)、私有(应对集体行动困境)两种思路外,还有“第三条路”,并基于对稀缺的、可再生的、资源使用者之间可以相互伤害的公共池塘资源的实证研究提出了自主治理理论。她说,人们不仅仅是追求利益最大化的动物,人们也会追求损失最小化;面对资源的价值耗散,他们会想办法组织起来形成规则,阻止资源的价值进一步耗散。她通过大量的实证分析证明了“一群相互依赖的当事人在管理公共资源时的确可以构建自己的网络”,“把自己组织起来,进行自主治理,进而能够在所有人都面对搭便车、规避责任为诱惑的情况下,取得持久的共同收益”;并提出了自主治理的八项必备要素:

(1)清晰的界定边界

(2)占用和供应规则与当地条件一致

(3)集体选择的安排

(4)监督

(5)分级制裁

(6)冲突解决

(7)对组织的最低限度的认可

(8)分权制组织

类比到社区公共事物,我们经常见到的诸如社区体育俱乐部,如羽毛球社团等,面对无序争夺场馆使用,建立起相对的组织体系,设立场馆预约和使用规则,共同分摊羽毛球耗材,甚至组织羽毛球比赛等。

面对公共事物的治理,哈丁告诉我们,公共资源需要有节制的使用,最好由强制权力来监督;奥尔森说,不是每个人都会为集体利益贡献自己,要防止搭便车,最好将公共资源私有化;奥斯特罗姆在研究了全球众多成员间相互依赖的小型组织成功管理其共有的公共资源后,则说,哈丁、奥尔森说的都不对,对于公共选择,还有一条更经济有效的路子:自治组织的自主治理。

显见,奥斯特罗姆的研究发现非常贴合我们谈的社区治理。那么,是否沿着这条路走就能触达社区治理想前往的终点呢?笔者试着再介绍一位老学者的研究,尝试来回答社区要往哪去。

这位老先生叫罗伯特-D.帕特南(Robert D.Putnam),是哈佛大学肯尼迪政治学院的终生教授。在上世纪七八十年代,他和他的太太写了一本书叫《使民主运转起来》,他在书中提出了一个概念,叫社会资本。因这本书,他一举成为全球最著名的社会学家和政治学家之一,也奠定了其在“社会资本”研究领域的鼻祖地位。

这本书其实是一个调查报告,他做了一个意大利南部和北部政治改革的对比实验。七零年代的意大利正在做政治体制改革,从中央集权改制为民主政府,帕特楠持续跟踪了近20年意大利政治改革在各地区的绩效表现。通过分析,他得出了三个结论:一是南部的绩效较高,北部的绩效较低;二是政府的绩效高低(或基层治理好坏)与社区兴趣团体多寡成正比;三是社会资本的提升和一个地区的经济交易成本的下降,以及政府行政成本的下降,形成对应的反比关系。

那什么是社会资本?帕特楠将它界定为公民在积极参与问题的解决过程中或社会生活交往中结成的社会网络、互惠规范及由此产生的信任关系。因此,我们这一这样推论,公民参与社区兴趣团体越多,彼此之间的连接更趋紧密,信任增加,社区的社会资本则越多,社区经济交易成本和行政成本下降,社区则更加繁荣,亦越有活力。换句话说,帕特楠的研究间接说明了社区自主治理组织的出现能促进社区的繁荣与活力,因为增加社会资本需要依靠建立居民间的横向网络,这种网络其实就是居民基于自主治理组织(社区社会组织或社区自组织)。

▲社区端午举办包粽子活动

如果一个事物的发展能够创造真实的价值,这个价值指向的是社区的繁荣,那么至少我们主张的社区治理是走在正确的道路上。

回到文章开头,不难理解,社区的繁荣与活力会是我们想要前往的方向之一,因此笔者以为,当我们谈社区治理时,我们应该谈社区公共事务的管治,谈社区社会组织的自主治理,谈如何增加社区的社会资本。


参考文献:

[1]许宝君、陈伟东.自主治理与政府嵌入统合:公共事物治理之道[J].河南社会科学,2017(5).

[2]任恒.重视埃利诺·奥斯特罗姆的学术遗产[J].社会科学论坛,2020(3).

[3]任恒.集体行动何以可能[J].宁夏社会科学,2020(4).

[4]陈潭.集体行动的困境:理论阐释与实证分析[J].中国软科学,2003(9).

[5]赵少平、陶传进.社区治理:模式转变中的困境与出路[M].北京:社会科学文献出版社,2012.

[6]张康之.社会治理的经络[M].北京:社会科学文献出版社,2020.

[6]让-皮埃尔·戈丹,钟震宇译.何谓治理[M].北京:社会科学文献出版社,2010.

[7]埃利诺·奥斯特罗姆,余逊达、陈旭东.公共事物治理之道[M].上海:上海译文出版社,2012.

[8]曼瑟·奥尔森,陈郁、郭宇峰、李崇新.集体行动的逻辑[M].上海:格致出版社,2018.



来源:云城研究院

作者:万物云城社区治理专家 梁平

编辑:贾鹏